Av Jan Arild Snoen, 6. januar 2004 (oppdatert
14.1)
Kom George W. Bush til dekket bord?
Balansen i det føderale regnskapet endret seg
i positiv retning på slutten av Clintons periode: I 1998 vendte regnskapet
til et lite overskudd ($69 milliarder), og dette økte til 126 milliarder
i 1999 og 237 milliarder i 2000. 2001 var et overgangsår, siden det
vanligvis tar en stund fra en ny president tar over til virkningene av endringer
i den økonomiske politikken slår inn. Det fiskale året
starter dessuten 1. oktober, altså oktober 2000. Overskuddet hadde
sunket til 127 milliarder i 2001.
Det er derfor riktig at Bush arvet budsjettoverskudd etter Clinton, men
det er noe sterkt å si at Bush kom til ”dekket bord”. Det er mange
grunner til den positive utviklingen i statsfinansene under Clinton:
*Teknologiboomen hadde gitt kunstig høye skatteinntekter,
både fordi økonomiens veksttakt på slutten av Clintons
periode lå betydelig over den langsiktige trenden, og fordi aksjeboomen
for en tid ga kunstig høye skattbare kapitalinntekter. Vi legger til
side spørsmålet om Clinton-administrasjonen kan ta noen vesentlig
del av æren for at teknologisektoren først vokste sterkt og
så kom i problemer. Trolig er svaret nei på begge spørsmål.
Det viktige er at skatteinngangen i 1999 og særlig 2000 var uvanlig
høy. Inntektene fra den føderale inntektsskatten viste en realvekst
på over 12% fra 1999 til 2000. Allerede i 2001 var situasjonen i ferd
med å bli normalisert, og samlede føderale inntekter sank med
4% reelt.
Clinton gjennomførte i 1993 skatteøkninger for høye
inntekter, slik at marginskatten økte fra 31% til 39,6%. Det er ulike
anslag for hvor mye ekstra i skatt dette ga, avhengig av hvor store reduksjoner
i skattegrunnlaget en slik endring medførte. Uten endringer ville
skatteøkningene gi $16 milliarder årlig, noe vi kan anse som
maksimal effekt det første året, men effekten øker med
tiden, ettersom flere når opp til høyere skattetrinn.
Satsen for kapitalbeskatningen ble derimot redusert fra 28% til 20% av det
republikanske flertallet i Kongressen i 1997. Den langsiktige provenyvirkningen
av dette er også usikkert, men på kort sikt er det liten tvil
om at inntektene fra kapitalbeskatningen faktisk økte med lavere satser,
slik tilbudsside-økonomer hevder de vil. På kort sikt er dette
delvis et resultat av timing - at en større andel av urealiserte gevinster
faktisk realiseres når satsene blir lavere. Særlig skjer dette
dersom det en tid har vært forventninger om reduserte satser. Slike
forventninger skaper et incentiv for å utsette realiseringen, et oppsamlet
behov. Dette kjenner vi også fra Norge, der utbyttene fra norske aksjeselskaper
økte betydelig etter at utbytteskatten igjen ble fjernet. På
den annen side vil redusert kapitalbeskatning kunne ha positive langsiktige
virkninger på provenyet ved å stimulere kapitaldannelsen, og
dermed utvide skattegrunnlaget. Skattegrunnlaget utvides også ved at
verdien av aktiva, for eksempel slik den fastsettes i aksjemarkedet, øker
når beskatningen lempes. Det er liten tvil om at reduksjonen i kapitalbeskatningen
bidro til aksjeboomen mot slutten av 1990-tallet.
Samlet økte føderale inntekter fra 17,6% av BNP i 1993 til
20,8% i 2000 og 19,9% i 2001. Mesteparten skyldtes ikke endringer i skattesatsene,
men endringer i skattegrunnlaget, som både skyldes teknologiboomen
og en høyere langsiktig vekstrate, som i sin tur henger sammen med
høyere produktivitetsvekst.
* Forsvarsutgiftene ble redusert kraftig under Clinton. Under Bush den eldre
lå disse omkring 5% av BNP, mens de ble gradvis redusert av Clinton
og lå omkring 3% i hans andre periode. I faste dollar var nedgangen
omkring 13% fra 1993 til 2001. Denne ”fredsbonusen” kan ses som en forsinket
effekt av Reagans opprustning, som medvirket til betydelige budsjettunderskudd
i hans periode, men som knekket Sovjetunionen og dermed betalte seg på
lenger sikt.
* De øvrige utgiftene ble holdt i sjakk, slik at føderale
utgifter i prosent av BNP sank gradvis fra 21,5% i 1993 til 18,4% i 2000
(18,6% i 2001). På grunn av god økonomisk vekst i perioden,
økte de likevel reelt med 12%. Tar vi vekk forsvarsutgiftene og effekten
av lavere renter på statsgjelden, sank offentlige utgifter som andel
av BNP moderat, men de rettighetsfestede utgiftene økte likevel reelt
med snaue 30%, og de diskresjonære (se nedenfor) med 15%.
Grunnen til at utgiftene ble holdt i sjakk er sammensatt. Finansminister
Robert Rubin slo bremsene på. Han var fiskalt konservativ både
fordi han mente det var riktig for den langsiktige økonomiske utviklingen,
og fordi det var bra for det demokratiske partiets valgbarhet. Ledende strateger
under Clinton mente at han måtte fremstå som fiskalt konservativ
for å kunne vinne velgerne i sentrum. Republikanske presidenter har
derimot mer troverdighet på ikke å bruke penger unødig,
og kan derfor lettere tillate seg nettopp det. Clinton måtte delvis
distansere seg fra den mer tradisjonelt venstreorienterte politikken partiet
fulgte i Kongressen. Denne strategien, der Clinton plasserte seg mellom demokratene
og republikanerne i Kongressen fikk betegnelsen ”triangulation” - trekantposisjonering.
Det hjalp også på budsjettbalansen at det republikanske flertallet
i Kongressen stoppet de fleste av Clintons utgiftsplaner, ikke minst en svært
kostbar helsereform. Budsjettanslagene som Clinton-administrasjonen la frem
før republikanerne erobret kontrollen i Kongressen i 1994, viste underskudd
på om lag $200 milliarder årlig hele veien frem til 2000. Republikanerne
er mer tilbakeholdne med å bruke penger under en demokratisk president,
siden det gjerne er presidenten som får æren for de (kortsiktige)
fordelene økte utgifter medfører.
Siden demokratene i ettertid har forsøkt å ta æren for
en omfattende innstramning i sosialhjelpsordningene (som betales på
delstatsnivå) er det greit å minne om at denne ble vedtatt av
det republikanske flertallet med støtte fra moderate demokrater. Denne
reformen har vist seg svært vellykket, med radikalt færre på
sosialen og flere i arbeid. Clintons fortjeneste i den sammenheng var først
og fremst at han unnlot å legge ned veto.
Skyldes budsjettunderskuddene hovedsakelig skattelettelser?
Hittil er det vanskelig å se at underskuddene
kan tilskrives skattelettelser. I faste dollar er beregnede inntekter i 2004
nesten nøyaktig de samme som i 1998, mens utgiftene har økt
med $322 milliarder (1996-dollar), eller omkring 20%, i samme periode.
Ser vi på de langsiktige virkningene av skattepakkene, er anslaget
for budsjettbalansen de neste ti år forverret med omkring 8 billioner
dollar fra Bush tok over til de siste anslag fra Kongressens Budsjettkontor
(CBO) i august 2003. Av dette skyldes 29 prosent skattesenkninger, dersom
man også tar med renteutgifter ved det relaterte underskuddet. Like
mye skyldes utgiftsøkninger, mens det resterende skyldes tekniske
endringer og lavere forventet vekst.
Slike langsiktige beregninger av budsjettbalansen er notorisk upålitelige,
og sterkt påvirket av hvilke forutsetninger som legges til grunn. Økonomer
ved sosialiberale Brookings Institution kritiserer CBOs beregninger, en
kritikk som også i stor grad deles av tidsskriftet Economist og andre.
Brookings mener at CBOs anslag, som tilsier budsjettoverskudd fra 2012, er
for optimistiske, og gir gode grunner for det. Brookings mener at varige
underskudd i størrelsesorden 3% av BNP er mer realistisk.
CBO gjør sine beregninger på bakgrunn av Kongressens vedtak
og prosedyrer. Når disse er urealistiske, blir også beregningene
urealistiske. Dette rammer i første rekke den tekniske, men helt urealistiske
forutsetningene om at flere av skattelettelsene skal bortfalle over tid.
Brookings og mange andre mener også at det, av grunner som vi ikke
skal gå inn på her, må gjøres tilpasninger i Alternative
Minimum Tax når marginalskattene senkes. Dette innebærer ytterligere
skattelettelser. I tillegg snakker Bush og republikanerne i Kongressen om
flere skattelettelser.
Men det er også en annen forutsetning i CBOs anslag som er ytterst
problematisk. Andre utgifter enn dem som er knyttet til sosiale rettigheter,
såkalt diskresjonære utgifter i ikke vedtatte budsjetter forutsettes
å følge inflasjonen, dvs. at andelen av BNP vil falle kraftig.
Dette er selv under den mest påholdne administrasjon optimistisk, særlig
fordi befolkningsvekst heller ikke tas hensyn til. Som vi skal se nedenfor
er Bush-administrasjonen ikke nettopp påholden, og har allerede vedtatt
en Medicare-reform som øker utgiftene kraftig utover CBOs anslag.
Utgiftsveksten vil derfor sannsynligvis bli betydelig større enn CBO
regner med.
På den annen side bør det også nevnes at CBO over lang
tid har hatt en lei tendens til å levere for pessimistiske
prognoser, hovedsakelig ved å bygge på svært moderate anslag
for veksten i økonomien. Det trekker i retning høyere skatteinntekter.
Oppsummert finner jeg det sannsynlig at CBOs anslag om gjennomsnittlige
underskudd på 1% i perioden 2004-2013 og overskudd fra 2012 er for
optimistiske. Brookings anslag på underskudd omkring 3% i overskuelig
fremtid kan på den annen side være noe pessimistisk. Det skyldes
ikke minst at underskudd i denne størrelsesorden over lang tid vil
utløse sterkere politiske motkrefter som kan modifisere dem. Vi må
ikke glemme at en politisk tulling som Ross Perot fikk nærmere 19%
av stemmene i presidentvalget i 1992 på en plattform der kamp mot store
budsjettunderskudd sto sentralt.
Både skattelettelsene og utgiftsveksten kommer trolig til å
bli større enn CBO forutsetter, men CBOs forventning om at skattelettelser
og utgiftsvekst vil påvirke underskuddet omtrent like mye synes ganske
rimelig.
Ønsker Bush å redusere offentlige utgifter?
Fra 2001 til 2004 vil føderale utgifter øke med ca 18%, når
vi tar hensyn til inflasjonen. Som andel av BNP øker utgiftene fra
18,6% til 20,5%. Det er en sjeldent kraftig økning
på så kort tid.
Terroraksjonene 11. september har åpenbart medvirket til at forsvarsutgiftene
og sikkerhetstiltak i USA har økt kraftig. En betydelig del av dette
ville ha kommet uansett president. Hvorvidt en president Gore ville ha gått
til krig mot Irak kan vi bare spekulere i, men det er verdt å merke
seg at alle de seriøse demokratiske presidentkandidatene som satt
i Kongressen på det aktuelle tidspunkt (Gephardt, Lieberman, Kerry
og Edwards) støttet krigen. Det er også verdt å merke
seg at forsvarsutgiftene som andel av BNP fremdeles ikke er høyere
enn de var i de første årene av Clinton-administrasjonen, og
betydelig lavere enn de var under Bush den eldre.
Det overses ofte i norsk presse at også offentlige utgifter til de
fleste andre formål har økt kraftig under Bush. Norsk presse
og opinionsledere henger igjen i en foreldet forståelse av det republikanske
partiet, sterkt preget av retorikken under Reagan-perioden. Arne John Isachsen
skriver for eksempel i sin kronikk i Aftenposten 21. desember 2003 om Bushs
”tro på lavere offentlige utgifter”, og at skattelettelsene er finansiert
med nedskjæringer. Dette er en fundamental misforståelse. Bush
er ikke Ronald Reagan, som snakket mye om reduserte offentlige utgifter (men
var mindre flink til å kutte i praksis). Bush, og de neokonservative
han er ideologisk mest i slekt med, er ”big government conservatives”. Mange,
slik som det ledende neokonservative tidsskriftet Weekly Standard, tar et
eksplisitt brudd med Reagan på dette området. Når Bush
ikke kutter i offentlige utgifter, er det rett og slett fordi han ikke har
noe mandat til å gjøre det. Han foreslo ikke kutt på et
eneste viktig område i sin presidentvalgkamp. (Oppdatering 16.1:
Seks konservative grupper bryter med republikanerne i kongressen og kritiserer
også Bush for å bruke for mye penger.)
Selvsagt er republikanerne og Bush for konkurranse og effektivisering, og
vil på den måten forsøke å holde utgiftene i sjakk.
Noen tror kanskje også, slik Reagan en gang uttrykte det, at mye kan
gjøres ved å eliminere ”waste, fraud and abuse”. Bush og de
aller fleste republikanere i Kongressen vil imidlertid gjøre lite
eller intet for å overføre ansvar fra det offentlige til individ
og sivilsamfunn. Derfor kommer heller ikke offentlige utgifter til å
bli redusert under Bush, dersom han da ikke skulle gjøre alvor av
vage intensjoner om delprivatisering av alderspensjonssystemet (Social Security).
Den liberalistiske opposisjonen til Bush, slik vi finner den bl.a. i Cato
Institute og lobbyorganisasjonen Club for Growth,
er sterkt frustrert over Bush og anklager ham for å forråde dem
og for å bruke penger som en full sjømann. Bushs støttespillere
snakker gjerne om å ”starve the beast” når de går inn for skattelettelser.
Underskudd på statsbudsjettet skal gjøre det lettere å
få forståelse for reduserte utgifter. Det er hittil overhode
ingen tegn til at dette er Bushs ”hemmelige plan”. Tvert imot har han stått
bak en meget sterk økning i føderale utgifter til jordbruket,
utdanning og helseprogrammer utenom de rettighetsbaserte Medicare og Medicaid
(helseforsikring for eldre og fattige). Under Newt Gingrichs korte glansperiode
på midten av 1990-tallet foreslo de mest radikale i det republikanske
partiet å avvikle undervisningsdepartementet, for å overlate
dette ansvaret helt og fullt til delstatene, og energidepartementet, for
å overlate utviklingen til markedet. Bush har økt budsjettet
til utdanningsdepartementet med over 60% på tre år, og energidepartementets
med 22%.
Realveksten i offentlige utgifter utenom forsvaret har ifølge Cato
Institute vært omkring 5 prosent
årlig i de tre årene Bush har sittet med makten. Mer detaljerte
analyser viser økning både til de rettighetsbaserte ytelsene,
som pensjon, helsestell for gamle og fattige, arbeidsledighetstrygd og lignende,
og de ytelsene som følger av Kongressens årlige vedtak, såkalt
diskresjonære utgifter. Analysene gir litt forskjellig resultat, noe
som bl.a. skyldes hvor oppdaterte de er, og om de baserer seg på midler
som bevilges for det enkelte år, eller hva som faktisk brukes.
Brian Riedl ved konservative Heritage Foundation viser
til at samlede utgifter økte med $296 milliarder fra 2001 til 2003.
Av dette var 100 milliarder relatert til forsvaret, og 32 milliarder andre
tiltak relatert til 9/11 og nasjonal sikkerhet. Økningen i andre utgifter
var altså $164 milliarder, eller snaue 11% før inflasjon. Tar
vi hensyn til en nedgang på 54 milliarder i renteutgifter (som har
med Federal Reserves rentepolitikk og konjunkturer å gjøre),
økte øvrige utgifter med hele 16%, eller ca 12% inflasjonsjustert.
Robert Kogan
i den sosialliberale organisasjonen Center on Budget and Policy Priorities
mener på sin side at dersom man unntar utgifter knyttet til forsvar,
internasjonale operasjoner og indre sikkerhet, økte diskresjonære
utgifter kraftig med hele 11,5% reelt i 2002, mens de faktisk gikk ned med
1,5% i 2003 og vil ligge flatt i 2004. For de to første årene
er hans tall samlet omtrent som Heritages, mens anslaget for 2004 virker
urimelig lavt. Concord Coalition har som formål å kjempe
for fiskal balanse, og har både demokrater og republikanere som medlemmer.
Den beregner økning i diskresjonære utgifter utenom forsvar
og sikkerhet til 11,9% i 2002, 6,3% i 2003 og 5,1% i 2004 (alt før
inflasjon, som har ligget omkring 2% årlig).
Oppdelingen i rettighetsfestede, diskresjonære og sikkerhetsrelaterte
utgifter er nyttig, men også problematisk. Kongressen forsøker
etter 9/11 å klassifisere alt mulig rart som ”indre sikkerhet”, selv
om det bare har svak tilknytning til dette. Både Heritage og Concord
Coalition peker på dette som et betydelig problem. Alle politikere
vet at dersom de klassifiserer en utgift på denne måten, så
går den glatt igjennom, og Bush kan påstå at han holder
ordinære utgifter under kontroll.
Skillet mellom rettighetsfestede og diskresjonære utgifter kan også
brukes til å skjule utgiftsøkninger. Det er slett ikke slik
at politikerne ikke kan påvirke de rettighetsfestede utgiftene. Rettigheter
kan beskjæres, noe Bush-administrasjonen i svært liten grad har
gjort, og de kan ekspanderes, noe administrasjonen og Kongressen har gjort
på en rekke områder. Jordbruksstøtten er for eksempel
regnet som en rettighet, og ble kraftig økt gjennom vedtak i 2002.
Årlige økninger som følger av støtteprogrammene
regnes ikke som diskresjonære.
Bushs oppblåsing av offentlige utgifter er ikke bare en kortsiktig,
keynesiansk motkonjunkturpolitikk, fokusert på diskresjonære
utgifter, men omfatter også langsiktige forpliktelser. Presidentens
forslag om å innlemme medisiner i den offentlige syketrygden (Medicare)
som nylig ble vedtatt av Kongressen, er den største, men langt fra
eneste store utgiftsøkningen. Utgiftene til dette tiltaket alene er
de neste ti år moderat anslått til $400-450 milliarder, mellom
en tredjedel og en fjerdedel av de samlede skattelettelser i samme periode.
Concord Coalition anslår at disse kostnadene kan
øke til $2 billioner i tiåret etter. Demokratenes alternative
forslag ville for øvrig ha medført enda høyere utgifter.
Går skattelettelsene hovedsakelig til de rike?
Bushs skattelettelser er omfattende og gjelder en rekke skatter. De fleste
nyter godt av økte fradrag for barn og større likebehandling
av gifte og ugifte. De med lave inntekter har fått innført et
nytt, lavere trinn i inntektsskatten. De nøt også godt av den
skatterabatten som ble vedtatt i 2002, for øvrig etter initiativ fra
demokratene, og som førte til at alle skattebetalere fikk en sjekk
på en lik sum i posten. Marginskatten settes ned for alle grupper.
Middelklassen og særlig de rike nyter godt av kutt i kapitalbeskatningen.
Samlet er det riktig at de aller rikeste får større lettelser
enn andre, men skjevheten er ikke særlig stor. Den rikeste prosenten
av befolkningen får lettelser på om lag 15 prosent. Det skyldes
først og fremst store lettelser i kapitalbeskatningen. Likevel vil
denne rikeste prosenten betale inn nesten like stor andel av total skatt
i 2010 som i dag, snaue 22 prosent mot snaue 23 prosent, i henhold til beregninger
fra den sterkt Bush-kritiske organisasjonen. Citizens for
Tax Justice. Det er øvre middelklasse som kommer dårligst
ut, mens den fattigste halvparten av befolkningen får lettelser på
omkring 10 prosent. Den omfordelende virkningen er derfor ikke særlig
dramatiske, og går hovedsakelig fra øvre middelklasse til de
rikeste, ikke fra de fattigste til de rikeste.
Er det amerikanske budsjettunderskuddet uten sidestykke?
Selv om det amerikanske budsjettunderskuddet for tiden er høyt, er
det ikke særegent. Forventede underskudd under Bush er i samme størrelsesorden
som det som er vanlig i ledende europeiske land, der Frankrike og Tyskland
for tiden ligger omkring 4%. Som nevnt er anslagene fra Kongressens budsjettkontor
(CBO) etter alle solemerker for rosenrøde. Disse tilsier at det amerikanske
underskuddet når en topp på drøye 4 prosent i 2004, for
så gradvis å synke og snu til overskudd fra 2012. Min egen gjetning
er at underskuddene kan komme til å ligge i overkant av 2% i gjennomsnitt
de neste ti årene. Det er i så fall omkring gjennomsnittet de siste 30 år, og betydelig
under underskuddene på 1980-tallet. Brookings-økonomene nevnt ovenfor regner med
at den føderale gjelden vil øke fra dagens nivå på
omkring 35% av BNP til nærmere 40% av BNP om ti år, mens CBO
regner med en nedgang som andel av BNP.
I internasjonal sammenheng er ikke gjelden spesielt høy. OECDs statistikk
over brutto offentlig gjeld (en noen annen definisjon enn overfor), viser
at USA i 2003 lå på 63,4% av BNP, mot 65,3% i Tyskland og 69,5%
i Frankrike. Japan er i en klasse for seg, med underskudd over 7% prosent
og statsgjeld over 150% av BNP.
Også på lenger sikt, når man tar hensyn til den budsjettbelastningen
som en eldre befolkning medfører på pensjoner, helsestell og
eldreomsorg, er utsiktene vesentlig dårligere i ”gamle Europa” og Japan,
siden USA har en langt yngre befolkning, og stadig får ”påfyll”
av unge, arbeidsføre immigranter.
USAs statsfinanser er i dag ikke i en ubalanse som gir grunn til stor bekymring,
sammenlignet med de fleste andre utviklede land. Dersom president Bush insisterer
på å fortsette med å kombinere nye skattelettelser med
enda større utgiftsøkninger, kan ubalansene etter hvert få
slike dimensjoner at de vil ha betydelige negative realøkonomiske
virkninger. De økonomiske oppleggene til hans demokratiske konkurrenter
vil heller ikke hjelpe. Det de ”sparer” på høyere skatter mer
enn bruker de opp gjennom løfter om massive utgiftsøkninger
utover det Bush legger opp til.
Oppdatering 14. januar 2004:
Norske media har gitt bred dekning til en rapport om det amerikanske budsjettunderskuddet
fra IMF, publisert 7. januar. Denne rapportens analyser
skiller seg ikke vesentlig fra det ovenstående (selv om tallene på
enkelte punkter er noe annerledes, noe som trolig har hovedsakelig tekniske
og definisjonsrelaterte årsaker), men tar i tillegg opp to andre forhold:
For det første pekes det på at vedvarende store underskudd
ikke bare er et internt amerikansk anliggende, men også kan føre
til høyere rentenivå på verdensbasis. Den amerikanske
økonomien er så stor at slike spill-over effekter er sannsynlige.
Jeg minner likevel om at de samlede underskuddene i Frankrike, Tyskland og
Japan for tiden er omtrent som i USA, slik at dette ikke bare er et problem
i forhold til amerikansk finanspolitikk. I hvilken grad budsjettunderskudd
bidrar til høyere rente er et faglig omstridt spørsmål.
Svaret henger bl.a. sammen med hvordan underskuddene oppstår. Skattelettelser
kan for eksempel øke privat sparing, mens mer generøse pensjonsordninger
kan redusere den.
Det andre viktige punktet rapporten tar opp er de langsiktige utfordringene
med utgiftsøkning til pensjoner og helse, som ikke minst henger sammen
med befolkningens aldring. Disse utfordringene er store, men de er på
ingen måte særamerikanske, og rammer praktisk talt alle verdens
land. I Norge har Pensjonskommisjonen nettopp avlevert en tung rapport som
beskriver enorme utfordringer også i Norge. Problemstillingen er likevel
relevant i forhold til Bushs budsjetter, fordi han som nevnt ovenfor fremmer
reformer som øker de langsiktige offentlige helseutgiftene.
Tilbake til forsiden Tilbake til Media Watch